2019年1月19日，第六屆楊杜論壇暨知本峰會在京召開。在本次活動上，知本咨詢國企混改研究院發(fā)布了《2019中國國企混改研究報告》（以下簡稱《報告》）。
根據(jù)《報告》，2018年，國企“混改”呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，進(jìn)入了轉(zhuǎn)折期，也進(jìn)入了深水區(qū)，步伐加快、力度加大，迎來了新的機遇與挑戰(zhàn)。
知本咨詢董事長劉斌告訴《國資報告》記者，2018年，國企“混改”正由講政策到重行動轉(zhuǎn)變，以混為主向以改為主轉(zhuǎn)變。新形勢下，如何抓住改革機遇、著力推動“混改”、著實見到成效，成為“混改”國企重點關(guān)注的要務(wù)之一。
國企“混改”進(jìn)入新時代
黨的十八屆三中全會以來，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)生了巨大變化，我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國企深化改革進(jìn)入新時代。
新時代背景下的國企“混改”是以提升國有資本市場化配置效率，促進(jìn)國有資本戰(zhàn)略布局影響力為目標(biāo)，國企“混改”具有更豐富、更創(chuàng)新的內(nèi)涵和意義。與此同時，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的不確定性，對我國經(jīng)濟深化改革，尤其是國企“混改”提出了新的挑戰(zhàn)，也賦予了新的意義。
據(jù)《國資報告》記者了解，《報告》在明確新時代下國企“混改”面臨的形勢基礎(chǔ)上，通過回顧總結(jié)2018年國企“混改”的主要現(xiàn)象，展望新的焦點和機遇，為全面推動國企“混改”提供策略建議。
根據(jù)《報告》，從國際方面看，影響全球經(jīng)濟回升的不穩(wěn)定因素依然存在，全球經(jīng)濟仍然面臨下行風(fēng)險，開放合作與保護主義對抗明顯，國際政治形勢、經(jīng)濟形勢錯綜復(fù)雜，對我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來了諸多挑戰(zhàn)，我國經(jīng)濟發(fā)展需要新的動力。
從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動能的攻關(guān)期，穩(wěn)定發(fā)展仍然充滿不確定性，發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾短期內(nèi)很難解決，我們經(jīng)濟發(fā)展需要國有資本發(fā)揮更大作用。
在劉斌看來，新“混改”具有全新內(nèi)涵。
首先，新“混改”不同于簡單的股權(quán)多元化。新“混改”不僅僅是引入外部非國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，還需要在股權(quán)多元化基礎(chǔ)上，通過體制機制的創(chuàng)新改革，實現(xiàn)國企經(jīng)營效率的改善、經(jīng)營活力的提供，進(jìn)而促進(jìn)國企釋放發(fā)展?jié)摿Γ瑢崿F(xiàn)更高效成長。
其次，新“混改”不同于簡單的管理層收購。管理層收購國有企業(yè)股權(quán)，僅是新“混改”中員工中長期激勵機制的內(nèi)容，而新“混改”在市場化機制改革方面，還包括現(xiàn)代企業(yè)治理模式、市場化薪酬激勵、職業(yè)經(jīng)理人機制等更多內(nèi)容。
再次，新“混改”力求國有資本市場化配置效率。十八屆三中全會提出“發(fā)展混合所有制改革”應(yīng)以市場化資源配置效率為目標(biāo)，促進(jìn)國企經(jīng)營體制機制轉(zhuǎn)變，從而有效提升國有資本運營配置效率，實現(xiàn)國有資本功能放大、影響力提升，帶動我國各行業(yè)升級、經(jīng)濟發(fā)展。
同時，新時代推動國企“混改”具有重要意義：一是應(yīng)對國內(nèi)外環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展的不確定性，提升我國眾多行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并推動形成國內(nèi)一批具有國際競爭力的世界一流企業(yè)；二是應(yīng)對我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量增長的運行壓力，發(fā)揮國有資本的基礎(chǔ)性作用，保障我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢；三是通過國有資本資源優(yōu)化和非國有資本機制優(yōu)勢的互補，實現(xiàn)國有資本增值保值能力提升，發(fā)揮國有資本落實國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的重要作用。
劉斌告訴記者，新時代國企“混改”不僅關(guān)系到單個國企的戰(zhàn)略發(fā)展，也關(guān)系到我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，更關(guān)系到我國經(jīng)濟在全球的競爭力問題。
2018年國企“混改”的新態(tài)勢
根據(jù)《報告》，2018年，國企“混改”呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，混改進(jìn)入了轉(zhuǎn)折期，也進(jìn)入了深水區(qū)，步伐加快、力度加大，國企混改迎來了新的機遇與挑戰(zhàn)。
從國家部委主導(dǎo)國企混改試點來看，2018年各項試點量級增長，力度提升。
2014年以來，國家部委推動國企“混改”的方向越來越明確、速度越來越快。2014年，國資委啟動四項改革試點以來，從國企“混改”試點，到投資運營公司，再到創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)不斷深入。
截至2018年，國家發(fā)改委推動實施國企“混改”試點累計達(dá)到50家，其中僅2018年當(dāng)年就增加31家，并發(fā)布消息，2019年將進(jìn)一步推動100家以上的“混改”試點；國資委推動“四項改革”試點以來，時隔兩年又推動“十項改革”試點，涉及企業(yè)57家；國有資本投資運營兩類公司試點累計達(dá)到21家，其中11家為2018年底提出的；2018年，國資委推動“雙百行動”改革試點，涉及國企達(dá)到404家，數(shù)量空前，標(biāo)志著國企“混改”決心不改，加量加速；2019年初始，根據(jù)權(quán)威機構(gòu)信息顯示，國資委將進(jìn)一步推動2-3家央企集團層面實施“混改”，預(yù)示著“混改”的力度和深度將持續(xù)加強。
從地方“混改”動態(tài)來看，2018年，各地方加快“混改”，不僅試點發(fā)力，更呈現(xiàn)批量推動態(tài)勢。各地國企“混改”圍繞各自區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色進(jìn)行深度混“混改”，尤其是山東、山西、天津、浙江、遼寧、廣州等地，推動“混改”力度明顯加大。
根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2018年期間，山東向國內(nèi)外推出93家省屬國企“混改”項目，集中在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域；天津推動國企“混改”力度空間，先后推出232家“混改”項目，涉及房地產(chǎn)、制造、金融、服務(wù)等多領(lǐng)域；山西推出108家國企“混改”項目，涉及制造、電力、能源等領(lǐng)域；遼寧推出48家國企“混改”項目，涉及鋼鐵、汽車、煤炭、能源等領(lǐng)域；浙江推出40家國企“混改”項目，涉及交通、能源、環(huán)保等領(lǐng)域；廣州發(fā)布的20家“混改”項目，具有一定影響力、具備較強的技術(shù)優(yōu)勢，涉及科技創(chuàng)新、商業(yè)、金融等領(lǐng)域。
在劉斌看來，2018年國企“混改”整體態(tài)勢為：國企混改呈現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，并面臨“五個關(guān)鍵問題”。
首先是“兩個重要轉(zhuǎn)變”：一次講話、一項行動、一組數(shù)據(jù)說明了國企“混改”由政策向行動轉(zhuǎn)變、由混向改轉(zhuǎn)變。
“一次講話”明確必須“混改”。2018年10月9日，劉鶴副總理在國企改革座談會上首次提出“國有企業(yè)改革正處于一個行動勝過一打綱領(lǐng)的關(guān)鍵階段，也是改革乘數(shù)效應(yīng)最大的階段”。 即是對本輪國企深化改革實際情況的概要總結(jié)，也是對未來國企深化改革的基本要求，展現(xiàn)出“必須混改”的決心。
同時也釋放出國企深化改革要求由重口號向重行動轉(zhuǎn)變、國企深化改革將從有限試點階段向大規(guī)模綜合實施階段轉(zhuǎn)變、國企改革不能浮于表面形式，更要關(guān)注實質(zhì)效果。講話中也提出了六個“突出抓好”，更是明確了改革重點內(nèi)容。
“一項行動”強調(diào)帶頭“混改”。2018年8月17日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式印發(fā)《國企改革“雙百行動”工作方案》，公布404家“雙百企業(yè)”名單，標(biāo)志著綜合改革實施大幅提速。
規(guī)模方面，數(shù)量由“雙百”變成了“雙兩百”；改革內(nèi)容方面，不再局限于任一改革政策，而是現(xiàn)有改革政策內(nèi)的所有改革內(nèi)容均可系統(tǒng)性設(shè)計實施。標(biāo)志著國企深化改革將從有限試點階段向大規(guī)模綜合實施階段轉(zhuǎn)變。
“一組數(shù)據(jù)”顯示加速“混改”。2018年推出“雙百行動”，涉及企業(yè)404家；2018年推出第三批混改試點31家，三批“混改”試點合計達(dá)到50家，預(yù)計2019年第四批“混改”試點達(dá)百家；2018年推出第二批國有資本投資運營公司試點11家，兩批試點合計達(dá)到21家； 2018年地方“混改”項目批量發(fā)布，山西108家、山東93家等；2019年年初，已經(jīng)推出10家創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)試點。
同時，從中央到地方的“混改”試點及批量項目數(shù)據(jù)說明，2018年確是國企深化改革明顯加速轉(zhuǎn)折年。
首先，由“政策”向“行動”轉(zhuǎn)變。自十八屆三中全會明確國企深化改革指導(dǎo)思想以來，中央陸續(xù)出臺頒布了以《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)【2015】22號）為“1”的國企改革頂層政策體系，政策主要覆蓋國企“混改”、國企法人治理、國企員工中長期激勵、國有產(chǎn)權(quán)交易、國有資本監(jiān)督、國有資本投資/運營等各個方面，國企改革政策體系基本完備。而在中央“1+N”政策體系下，各地方政府及國資系統(tǒng)結(jié)合各地實際情況，進(jìn)一步配套細(xì)化了針對本地的相關(guān)改革政策和要求。現(xiàn)有中央及地方國企改革政策體系已然滿足指導(dǎo)大幅改革“行動”的要求，改革關(guān)鍵在于如何改革、改革進(jìn)度，以及改革效果的問題。2018年發(fā)生的“混改”試點、雙百行動、“混改”項目等為主的“混改”行動數(shù)據(jù)，進(jìn)一步印證了國企“混改”已由“政策”向“行動”轉(zhuǎn)變。
其次，由“混”向“改”轉(zhuǎn)變。國企“混改”發(fā)展至今，已經(jīng)在“混改”領(lǐng)域積累了豐富的“混”的經(jīng)驗，當(dāng)前國企“混改”不僅在數(shù)量上不斷提高，在范圍上也從競爭性領(lǐng)域擴展到壟斷領(lǐng)域，國企“混改”已經(jīng)開始注重實質(zhì)效果。當(dāng)前及未來要真正“增強微觀市場主體活力”，而不是為改革而改革。而是，要在“混”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行深層次的“改”，即在國有資本授權(quán)機制、董事會治理模式、職業(yè)經(jīng)理人、員工中長期激勵機制等方方面面進(jìn)行配套改革，才能保障“混改”效果逐漸顯現(xiàn)。2018年，國企“混改”數(shù)量更多集中于“混”的方面，但也預(yù)示著“改”的力度會順勢加大，由“混”到“改”的轉(zhuǎn)變趨勢明顯。
對國企“混改”的展望
2018年是國企“混改”轉(zhuǎn)折的一年。沿襲2018年的改革動態(tài)，2019年將呈現(xiàn)更好的前景展望。
在劉斌看來，展望2019年，政策環(huán)境將圍繞兩個焦點展開：一是授權(quán)調(diào)整機制；二是員工中長期激勵。
首先是授權(quán)調(diào)整機制。國有資本授權(quán)調(diào)整機制是國企“混改”的基礎(chǔ)前提，會嚴(yán)重影響到國企“改”的環(huán)節(jié)，其不僅涉及到國資委的授權(quán)，也涉及到國企集團內(nèi)部的分級授權(quán)。
整體上，2019年國有資本授權(quán)調(diào)整機制將進(jìn)一步深化推動，有利于國企“混改”決策高效，有利于“混改”國企董事會治理模式健全，更有利于“混改”國企市場化機制設(shè)計實施。
2018年年末，國資委第二批國有資本投資運營公司試點公布實施凸顯了授權(quán)調(diào)整機制已經(jīng)加大力度；2019年初始，國資委有關(guān)世界一流企業(yè)示范企業(yè)公布及對應(yīng)授權(quán)事項，也說明了推動授權(quán)調(diào)整機制的重要性；而2019年初始地方國資委負(fù)責(zé)人會議再次透露有關(guān)授權(quán)調(diào)整機制的改革重心，更是直接表明了2019年授權(quán)調(diào)整機制的焦點位置。
其次是員工中長期激勵機制。國企“混改”實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)是市場化機制改革，而市場化機制改革的核心內(nèi)容是員工中長期激勵機制，只有通過員工持股實現(xiàn)員工與國企業(yè)利益的共享及風(fēng)險共擔(dān)，才能真正推動管理層及員工釋放自覺的經(jīng)營動力，從而促進(jìn)國企“混改”預(yù)期效果達(dá)成。
整體上，2019年，在多數(shù)國企“混改”的階段完成的基礎(chǔ)上，重點將轉(zhuǎn)入市場化機制改革，尤其是員工中長期激勵機制的改革。
根據(jù)2018年年末及2019年年初國家有關(guān)部委的權(quán)威人士透露，國資委確將國企混改員工中長期激勵機制作為2019年改革的工作重點，也有意針對員工中長期激勵面臨的問題做政策方面進(jìn)一步的規(guī)定，且以政策利好為導(dǎo)向，形式更多選、操作更靈活、效果更突出。
與此同時，從國企“混改”的機遇來看，展望2019年，無論從政策層面，還是從操作層面，將出現(xiàn)更多機遇。
政策層面以“放”為主。一是放權(quán)。國資委授權(quán)調(diào)整機制加大力度情況下，期待國企集團內(nèi)部分級授權(quán)的力度加碼，進(jìn)而為更高效推動“混改”奠定好的決策環(huán)境。二是放開。目前試點政策可以適用所有“混改”國企，國企“混改”將不是僅限于試點單位，滿足政策條件下，均可以利用政策推動綜合性改革；基于政策的基本導(dǎo)向要求，客觀有效情況下，對于確能夠促進(jìn)國企活力提升、競爭力提升的市場化機制，即使現(xiàn)有政策無專項規(guī)定情況下，均可適度創(chuàng)新突破并建設(shè)性設(shè)計實施，政策透露的容錯機制導(dǎo)向可以有效降低改革風(fēng)險。三是放大。目前國資委已經(jīng)明確了向石油、天然氣、電力、軍工等重點領(lǐng)域推動“混改”的方向，涉及“混改”的國企范圍進(jìn)一步擴大。同時，也將放寬限制一級國企集團“混改”的要求，“混改”層次將逐步試點向一級集團層面延伸。為加快國企“混改”的效果體現(xiàn)，必然會進(jìn)一步推動對機制改革的支持力度，進(jìn)而為國企“混改”機制創(chuàng)新改革提供更大的空間和靈活性。
操作層面以“多”為主。一是數(shù)量多：“混改”項目在新的一年必定會增多，利好的方面是可形成學(xué)習(xí)效應(yīng)和標(biāo)桿效應(yīng)，讓國企“混改”更有實踐參考，更好控制改革風(fēng)險；不利的方面是項目增多導(dǎo)致的吸引戰(zhàn)略投資者的競爭加劇，對引戰(zhàn)提出了更大的挑戰(zhàn)。二是股比釋放多。為增強對外部投資者吸引力，國企“混改”項目可以選擇更多股權(quán)比例的釋放，同步也為“混”完成之后的“改”奠定好的基礎(chǔ)。三是創(chuàng)新多。基于國企“混改”的本質(zhì)性要求和目標(biāo)，可以適應(yīng)性選擇“引進(jìn)來+走出去”結(jié)合的方式實現(xiàn)“混改”，而市場化機制創(chuàng)新空間可加大。
在劉斌看來，對于“混改”的策略，首先，“混”的形式可多樣。一是國企推動“混改”過程中，需要重點把握能混則混，不能混而不混的原則，不要盲目選擇推動“混改”，要以選好“混改”對象并取得效果為基本導(dǎo)向。二是鑒于“混改”戰(zhàn)略投資者引入面臨的難點，可以選擇“引進(jìn)來”的方式進(jìn)行，但基于“混改”的基本范式，也可嘗試以股權(quán)轉(zhuǎn)換或資產(chǎn)作價的方式“走出去”主動尋找混合對象，逆向完成混改并達(dá)到預(yù)期效果。三是基于混改后國企的戰(zhàn)略發(fā)展要求，需要以產(chǎn)業(yè)作為主體推動混改，而不是以法人為主體推動“混改”，可操作性及預(yù)期效果會更好。
其次“改”的方式可深入。一是以專職董監(jiān)事隊伍建設(shè)落實授權(quán)調(diào)整機制。用足政策，用好授權(quán)，為市場化機制改革奠定好的基礎(chǔ)環(huán)境。二是以職業(yè)經(jīng)理人機制促進(jìn)短期經(jīng)營活力提升。市場化的機制也需要匹配市場化的用工，健全所有權(quán)、監(jiān)督權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分立和制約機制，為加快改革創(chuàng)造條件。三是以員工中長期激勵機制促進(jìn)長期經(jīng)營動力提升。充分發(fā)揮員工中長期激勵機制對促進(jìn)“混改”國企戰(zhàn)略增長的關(guān)鍵作用，為更深入的持續(xù)改革創(chuàng)新注入動力。